新《未成年人保护法》与学校保护内容解读

未成年人保护工作，学校需要“两手抓”。既要保护好学生的人身权益和人身安全，也要预防针对未成年人的违法犯罪，履行好强制报告的责任。

2018年，全国人大启动了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的修订工作，经过两次向社会公开征求意见、三次审议，最终《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》分别于2020年10月17日和12月26日表决通过，且均从2021年6月1日开始实施。与此同时，教育部也发布了《未成年人学校保护规定》，对《未成年人保护法》中学校保护的内容进行了更加具体化、可操作化的规定。

未成年人保护法修法的特点

《未成年人保护法》的此次修订具有全面性和系统性，是一次制度的重塑，很多制度在未保法中得到首次确立，也有很多制度经过多年探索从实践上升到立法。本次未保法的修订有如下特点：

第一，坚持问题导向，着力解决未成年人保护领域的诸多难题。

包括留守儿童、困境儿童、事实无人抚养儿童，以及流动未成年人这些群体的人身权益、安全问题、监护问题、福利保障。

监护问题、暴力伤害问题、网络风险问题、监护侵害案件是未成年人保护领域的四大难题。

监护问题是大多数校长遇到的难题之一，让校长困惑的不是在校学生的安全管理，而是由于监护缺失、监护侵害、父母外出务工等原因，孩子在家里长期请假、失学辍学，这部分孩子一旦出事，学校和有关行政部门将面临被追责风险。如果监护不够完善甚至缺失，那么孩子可能遇到被性侵、被拐卖等安全意外伤害，产生欺凌、违法犯罪等问题。

同时，暴力伤害问题在实践当中也日益突出，例如未成年人遭受性侵害、虐待、学生欺凌，还有家庭暴力等。此外，网络风险、网络游戏也会影响未成年人健康成长。最后，严重的监护侵害案件在一定程度上依然存在。

第二，与民法典、预防未成年犯罪法紧密衔接，同时注重修改自身的法律条款。

首先，原法里边有很多专门学校的规定，此次修订未保法专门学校的内容基本上调整到了预防未成年人犯罪法。其次，2021年3月1日起实施的《中小学教师实施教育惩戒规则》里有很多教师和学校的惩戒措施，对于不良行为和严重不良行为，也是根据预防未成年人犯罪法，制定相应学校训导、公安矫治和教育等具体内容，并在此基础上进行细化规定。

第三，将成熟经验上升为立法，吸纳近年来司法实践的探索，加强对重点问题的设计。

例如性教育问题，性教育在本次修法中首次写入未保法，也是来源于许多学校在实践当中开展性教育的探索。除此之外，学生欺凌防控、强制报告、违法犯罪信息查询，以及从业禁止制度等内容的规定，也是经过了多年探索，由实践上升为立法。

第四，强化国家责任，加强未成年人保护力度。

原法规定了未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利，但是事实上未成年人一部分是无民事行为能力人，一部分是限制民事行为能力人。那么他们权利的实现是依赖于成年人，所以未成年人如何去履行四大基本权利是个问题。因此，本次修法添加了国家保障未成年人的基本权利的规定。

未成年人保护法的主要变化

未保法变化主要体现在以下三个方面：

第一，立法体例结构。

增加了网络保护和政府保护两个专章。

第二，基本原则。

即国家保障原则、非歧视原则、最有利于未成年人的原则。

国家保障原则。国家保障原则明确了国家保障的责任，且该基本原则在总则和各个分章当中都有前后呼应的体现。比如规定政府要设立卫生保护热线、国家要对父母的监护进行支持指导监督。比如对于没有监护能力的家庭，国家要对特定情形下的未成年人承担临时监护和国家监护。还有教育部门对未成年人，尤其是处于留守困境的未成年人要提供教育保障，这些都体现了国家保障原则。非歧视原则。它使未成年人不因性别、民族、种族、宗教信仰等等因素受到歧视，加大了对未成年人的保护力度。关于如何加大力度方面，则加入了户籍、身心健康、家庭状况因素。原法包含家庭财产状况，此次修法把家庭财产因素删除。同时，立法增加父母或监护人有这些情况也不能受到歧视。

最有利于未成年人的原则。它来源于联合国《儿童权利公约》儿童利益最大化，是它的本土化表达。06年修订时，国家根据未成年人身心发展的特点，给予特殊优先保护。此次修订和民法典制定有一定的交叉时间，两法进行了统一，归纳为最有利于未成年人的原则。在遵守此原则的情况之下，处理未成年人的事务还要符合下列6项基本要求：1.给予未成年人特殊、优先保护。2.尊重未成年人人格尊严。3.保护未成年人隐私权和个人信息。4.适应未成年人身心健康发展的规律和特点。5.听取未成年人的意见。6.保护与教育相结合。在学校保护这一章当中，也对6个基本要求有具体的发展完善。

第三，主要制度。

未保法采取了粗细相宜的立法形式。规定了强制报告制度，规定了违法犯罪信息查询、从业禁止制度，还有家庭监护制度的完善，同时也规定了国家监护制度、网络保护制度，以及校园安全和保护制度，司法保护、社会保护等等方面。

学校保护的具体内容

未保法从7个方面规定了学校保护的内容。

第一，保障未成年人人身权利。

学校的保护还有安全的管理，目标就是要首先保证好未成年人的人身安全，还有未成年人的人身权利。不仅是学校保护，在社会场域里也有很多对于人身安全保障的设置或措施，比如说大型商超、火车站、图书馆要建立失踪卫生间查找系统。

针对学校的内容，有这么几个方面——

1.要求学校建立未成年学生保护工作制度。学校没有的话，则需要起草一个未成年人保护工作制度。

2.预防自杀事件。将生命教育写入立法，重视心理健康教育，明确在三审稿的时候写入生命教育。而且在《未成年人学校保护规定》第32条提出了更明确的措施，学校要建立学生心理健康教育管理制度，即要有心理老师、设置心理咨询的场所。

3.重视未成年人格尊严的保护。这里重申了教育法律法规政策的一些规定，禁止体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为。同时，要爱护未成年学生，关心未成年学生，不能因为家庭身体、心理、学习能力等情况歧视学生。对于家庭困难、身心有障碍的学生要提供关爱，对行为异常、学习有困难的学生要耐心帮助。总之，要尊重未成年人的人格尊严。

学校保护规定还提到了对不得设置侵犯学生人身自由的管理措施，要重视学生的名誉，尤其提出了在教育管理过程当中不得使用任何贬损、侮辱学生及其家长和其所属群体的言行和方式。

4.对于留守学生、困境学生的信息档案，明确要求一人一档。

5.严格教职工的准入和师德培训。这里除了学校，还对培训机构、婴幼儿照顾服务机构、幼儿园的保教人员也规定了要提高业务素养和业务能力。

第二，不得加重学习负担。

在未成年人保护法制定过程当中，全国人大网上公开征求意见，共收集到了将近5万条意见，有22,600多条意见是来自于未成年人，来自于孩子们，而这些意见占到了意见总数的44%，他们最主要的要求是减负。

孩子们通过网络给全国人大写信，要求减负。他们反映作业量太大了，校内作业校外培训，所以未保法这次把不得加重学习负担作为一个重点。

首先是保证未成年人的休息娱乐体育锻炼时间，总书记所关注的肥胖问题、近视问题，都跟身体素质有关，所以要保障孩子的体育锻炼时间，休息娱乐时间。

第二个是学校不得占用国家法定节假日，休息日及寒暑假期，组织义务教育阶段的未成年学生集体补课，加重其学习负担。

第三个是幼儿园和校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育。关于这点，社会上有一些误解，认为校外教育不让办了。教育部在未保法颁布以后也成立了校外培训机构监管司，主要是规范化，不能提前教育，不能超纲超标。

第三，保障未成年人的受教育权。

人身权益和受教育权，是学校保护当中的两大基本权益。第一个内容是规定学校不得违反国家规定，开除、变相开除学生，还有规定对辍学学生的保护措施。

在家庭保护里有一条家长的责任，学校保护里有学校的责任，学校的责任是什么呢？登记，发现这种情况就登记，劝返复学。劝返无效怎么办呢？及时向教育行政部门书面报告，这里教育法规政策里要求得更明确，要书面报告，对于学校来说需要了解情况、登记、劝返，劝返无效的书面向教育行政主管部门报告。

在政府保护一章里面又写了教育行政主管部门怎么做，要采取措施责令家长将孩子送到学校接受义务教育。所以未保法高频词特别多，在每一章都有，目的是强化职责，就是该学校履行的职责履行完毕，事后备查。

作为教育行政主管部门也要履行自己的职责，不能完全压给学校。典型案例是最高法院去年发布的发生在青海的一个案例，教育行政主管部门要用好行政处罚，去责令家长将孩子送到学校，行政处罚以后家长不听怎么办呢？到法院申请强制执行。法院就会有各种各样的强制执行手段，其中一个是黑名单，有的家长被纳入黑名单以后做什么都受限，最后就主动把孩子送到学校，这是最高法院发布的一个典型案例，能给我们更多的救济的司法途径。

第四，解决学生欺凌问题。

明确学生欺凌的定义，从建立制度、培训教育和处置处理三个层面规定了学生欺凌的具体防控措施。学生欺凌的防控原来都是在教育法规政策里规定的，在法律当中没有，这次也是对教育法规政策进行研究提升。总之，要将欺凌和正常的玩笑和冲突区分开来。

第五，预防性侵害和骚扰。

性教育写入立法，规定学校要建立预防和处置性侵害性骚扰的工作制度。性教育在一审二审的时候都是“性健康教育”，在第三审的时候把“健康”二字删除了，用的是“性教育”的提法，《未成年人学校保护规定》沿用了这一提法，这是一个理念的进步，也是立法的进步，表述更为精准，范围内也更为广泛。

最高人民检察院在2020年6月1日发布了一个白皮书，里边有更多的数据，针对未成年人性侵害的一种情况。数据说明在全国性侵害未成年人犯罪的情况还是比较严重的，基本上是占到了针对未成年人刑事案件最高的比例，占针对所有未成年人的暴力伤害案件犯罪之首。

还有女童保护也有相关的数据。在熟人作案当中，去年是74.04%，熟人当中超过30%是来自于教职员工和培训老师，还有25%的发生地点来自于校园周边，所以这些也说明在校园当中预防性侵害、性骚扰的重要性。

第六，多方面规定强化校园安全。

这里主要还是强调了制度健全，管理到位、教育精神化开展、常备紧急预案，还有及时救护。未保法的用语都很讲究，不是“及时救治”，而是“及时救护”，因为学校并不是专业的医疗部门，可能没有足够的能力进行专业的救治，但是学校要“及时救护”。还有演练、集体活动的安全、常备紧急预案、及时通知监护人、做好卫生保健、突发事件报告处置协调机制，还有校园周边安全。

第七，配合家庭社会做好预防未成年人网络沉迷。

关于手机管理、网络素养的教育等方面都规定了学校的一些责任。

总之，未成年保护法涉及学校保护的内容，不仅在学校保护这一章，在总则、学校保护、社会保护，社会保护里都有规定。校园周边不能设置酒吧，这次是一个新的规定。此外，政府保护、司法保护也有一些配套措施，比如说做好转学安置等帮扶措施。同时，法律责任，网络保护都有学校保护的内容。未保法中学校的职责不能割裂地只看学校保护一章，要各个章节结合起来。

对于学校来说，一方面学校应在安全管理责任的时间空间范围内，履行好学校的安全管理职责，保护好学生的人身权益和人身安全，履行好法定职责，依法履职降低风险。另一方面，要预防针对未成年人的违法犯罪，履行好、落实好强制报告的责任，配合做好未成年人保护工作。

关于适用未保法需要注意的问题

首先，要把未保法、预防未成年人犯罪法、惩戒规则、学校保护规定，还有其他的教育法规政策结合起来去适用。

其次，要注意保护未成年人与维护社会利益和社会秩序不能对立起来。要避免陷入两种误区：一是认为对孩子保护过度了，跟社会利益、社会秩序对立了。二是把保护教育与惩治处罚对立起来。保护的同时也要采取教育的方式，那么保护教育的同时，符合惩戒规则情况时也要进行惩戒，要让孩子在成长过程当中建立起责任意识。

最后，对儿童利益最大化、最有利于未成年人的原则要理解准确。并不是简单地认为在实体处置上的轻缓和程序上的宽松就是符合儿童利益最大化，符合最有利于未成年人的原则。对于学校来说，学校是否建立了校内学生申诉委员会，是否明确了学校内的学生申诉制度，这个申诉制度由哪些人组成，有没有学生代表、家长代表，程序上要有听证的程序，允许他充分地发表意见等等，这些在学校的程序当中首先要落实，同时也要关注实体权益。