中国教育质量不高，一个重要原因在于教育解放不够

中国教育质量和发达国家相比，还有很大差距。不管是人们激烈批评和抨击的基础教育阶段的“应试教育”问题，还是社会各界都在追问的高等教育阶段的“钱学森之问”，都说明中国教育质量没有达到社会大众真正满意的程度。一个重要原因，就是教育的解放仍然不够，现行教育体制对学校管得太死。

在基础教育阶段是“教育局办学”，在高等教育阶段是“教育部办学”，因为一切都被教育行政部门规定了，学校没有真正的办学自主权。诺贝尔奖获得者、经济学家阿马蒂亚·森认为，发展不能单纯理解为工业化或居民收入的增加，而应当是一个拓展自由的过程。而教育对于拓展人类自由、提高生活质量具有重大意义。教育状况将影响个人赖以享受更好生活的实质自由。能够赋予人们自由的教育的本质就是自由，没有自由就没有教育。由于学校被管得太死，没有自由，校长和老师们也就失去了教育的积极性和创造性，围着教育行政部门的指挥棒转，应试教育仍然主导着教育。

应试教育让教育的难度不断增加，学习的内容不断加深，大部分学生感到学习困难。很多学生是“陪读生”，是陪着那些尖子学生在读书。尤其是义务教育阶段的应试教育，让很多孩子失去了童年和童心，还让我们这个民族的体质严重下降。

六十多年前，陶行知先生曾经说：“创造的儿童教育，不是说教育可以创造儿童，儿童的创造力是千千万万祖先至少经过五十万年与环境适应斗争所获得而传下来之才能之精华。发挥或阻碍，加强或削弱，培养或摧残这种创造力的是环境。教育是要在儿童自身的基础上，过滤并运用环境的影响，以培养加强发挥这创造力，使他长得更有力量，以贡献于民族与人类。教育不能创造什么，但它能启发解放儿童创造力以从事于创造之工作。”所以，他提出要解放孩子的小手，解放孩子的大脑，解放孩子的时间与空间。现在看来，陶行知先生的呼吁并没有实现，学生反而被绑在“应试教育”的战车上，失去了求知和探索的兴趣。

来自行政权力的束缚，使得教育失去了活力。中国改革开放成功的最大奥秘，其实就是解放了生产力，解放了人民群众的创造力。因为解放了农民，人们的餐桌开始丰富起来；因为解放了工人，社会的日用消费品开始丰富起来；因为解放了资本，我们方方面面的发展速度快了起来。所以，教育应该摆脱束缚，获得真正的解放。教育的解放是教育改革的当务之急。

我们首先要解放学生。从分数的牢笼中解放孩子，让他们不再为分数而活着，让他们的个性得到张扬，让他们真正地成为他们自己；其次要解放教师，从考试的镣铐中解放教师，让他们不再成为考试的囚徒，让他们真正地享受幸福完整的教育生活，体验教师职业带给他们的成长、尊严与快乐；还要解放校长，从评价排名的恐惧中解放校长，让他们聚精会神地思考教育，让他们成为真正的教育行家里手；最后还要解放教育厅的厅长、局长，从一个个升学的指标中解放出来，让他们不再“跑步（部）前（钱）进”、不再“仰人鼻息”，从对上负责变为对下负责，从对分数负责变为对未来负责。一句话，解放教育的关键是“还权”，把那些本来属于学生、属于老师、属于校长、属于厅长局长的权力还给他们自己。

教育体制改革的关键就是向地方、向学校、向社会放权

从1949年以来，由于教育和政治捆绑在一起，缺乏发展的自由空间。国家分门别类地在教育的各个层面、各个环节设置行政层级，这样就形成了行政高度垄断的教育体制，行政部门权力太大、太集中。

以大学的审批为例。申办一所大学的手续，比申办一个企业要困难一百倍。大学占地要超过五百亩，这个门槛就非常高。其实有不少国外高校面积，仅有一二百亩。然后必须从专科办起，有几届毕业生才可以办本科，再有几届本科毕业生才可以申请招收硕士生。这样一来，十几年就过去了。想办一个能够招收博士生的一流大学，没有几十年的时间根本不可能。因为门槛太高，风险太大，所以没有人愿意办大学。

高度集权的教育管理体制很难做到因地制宜，而是习惯于“一刀切”。中国国土面积之大，人口之多，地方发展差异之大，区域教育发展之不平衡，自然地理环境之不同，是世界上少有的。试图用同一个政策号令全国的教育，用同一个标准管理所有的区域，不仅根本做不到，也是非常危险的。“一刀切”的行政运动和政绩工程，都会不可避免地出现许多偏差。例如，农村中小学撤校并点、清退农村代课教师等政策，由于没有考虑国情、省情、市情、县情、乡情、校情的差异，在实施的时候脱离实际、强迫命令，造成许多问题，损害了教育的正常发展。

教育行政部门集办学权、管理权、评价权于一身，“管、办、评”一体化，使教育体制呆板单一，缺乏竞争，没有活力。由于教育行政部门既是教练员，又是领队、裁判员、运动员，权力过大，垄断性太强，又缺乏相应的监督和评价，很多教育问题难以及时纠正。虽然官方设有教育督导机构，但它们实际上归教育行政部门直接领导，很难对教育自身进行监督。

由此看来，要解决教育公平和教育质量这两大问题，归根结底还是要改革现行的教育体制。如果体制不改，那么其他改革也没有保证。例如，政府优化资源配置说起来简单，假如仍然是行政高度垄断，个别部门甚至是少数人说了算，缺乏有效的监督，实际操作中怎么保证以公平优先的政策导向来分配资源？如果没有实质性的体制改革，不去触动、解决那些影响教育发展的深层次问题，许多表面的“乱象”往往久治不愈，纠而复生，甚至愈演愈烈。因此，教育体制改革是教育改革的核心，是实现教育公平和提高教育质量的有效保障。

教育体制改革，首先要处理好政府、学校、市场三者之间的关系。具体有三种不同的模式。比如，欧洲比较重视学校、学术的力量，美国比较重视市场的力量，中国比较重视政府的力量，各有各的特点。我们应该多借鉴一些欧美国家教育的经验，充分尊重学术和市场的力量，将教育体制改革的目标定位于建立一个充满活力、运作规范的教育秩序，形成一种服务型的教育行政部门和机构。尊重学校的办学自主权，保证学校依法自主办学，实行民主管理，由懂教育的教育家办学，让教育真正成为“一池活水”。

教育体制改革的关键就是放权。放权才有活力，自主才能创新。教育体制改革就是要通过简政放权，将地方的还给地方，将学校的还给学校，将社会的还给社会，使教育真正成为人民能够参与、全社会共同举办的一项事业。

第一，向地方放权。要下放行政权力，将“因地制宜”作为教育公共政策的基本价值和指导思想。应该允许地方根据自己的实际需要和资源情况，自主决定包括代课教师、教师编制、教师待遇在内的教师政策，自主决定教育结构和比例、学校布局等教育规划，自主决定学校教育模式、培养规格等，从而形成多样化的、生动活泼的教育生态。同时要尊重和鼓励底层自发的改革实践，把个别人、个别地方的成功探索通过制度化的方式推广。因为真正的教育智慧，真正好的教育探索，是从课堂里面生长出来的，不是办公室里面想出来的。尊重民间的首创精神是中国改革成功的一个重要经验。尊重基层的教育改革与创新，也应该是中国教育改革的一条主要路径。

第二，向学校放权。按照建设“服务型政府”“有限政府”的思路，清理大量不需要政府管理、审查、规范的东西，彻底还给校长，还给学校，解放教育。学校获得办学自主权，才有动力建立现代学校制度。例如对于大学，教育部可以通过制定标准、政策、拨款实现对大学的管理。同时，通过建立新型的大学拨款机制和大学校长遴选机制，改变政府直接办学。大学校长应该由一个独立的遴选委员会面向全社会进行遴选，报教育部批准备案即可。

第三，向社会放权。建立“管、办、评”相对独立的教育管理体制。“管、办、评”分离是现代行政管理的基本原则，政府的主要功能不是直接当“划桨手”，而是当“舵手”。强化政府公共服务的职能，并不意味着集中资源、强化行政控制，而是意味着建立服务导向，由直接提供服务，转变为用多种方式和途径满足社会需要，扩大公共服务的能力和改善公共服务的品质，同时，对公共服务的结果进行评价和控制。例如，可以让社会力量更好地进入评价活动，促进教育更科学、更公平。什么是好学校？什么是优秀的教育质量？完全可以把国际上比较成熟的评价技术用于中国的教育，让社会力量真正进入到教育评价中来。

教育改革，应当要让市场的力量真正进入教育领域

教育放权还有一个重要方面，就是向市场放权。

从发达国家走过的历史可以清晰地看到，民间资本进入教育对于教育发展具有非常重要的作用。民间资本不仅仅是解决教育经费、教育投入的问题，它本身是一条鲶鱼，会激发教育的活力；它也会是一个标杆，让公立学校不敢懈怠。

长期以来，中国教育改革已经明显滞后于经济改革，市场力量没有进入教育，有人甚至说，教育是计划经济的最后堡垒。这话或许过激，但无可否认，教育确实存在着向市场放权不足的问题。中国教育问题的症结之一，就在于市场的力量一直没有真正地进入教育领域。

据统计，目前全国各级各类民办学校已达14万所，在校生人数3911万。民办教育在很大程度上丰富了教育资源的供给，提供了多元多样的选择，也在一定程度上激发了教育活力。但从总体来说，中国民办教育规模小、质量差的问题仍然十分突出，真正的民间资本并没有进入教育领域。民办学校的法人属性、税费优惠、产权归属等问题仍然没有得到妥善的解决。不仅民间的资本没有进入教育，民间的智慧也很少进入教育领域，许多知识精英在教育之外。

在中小学阶段，公立学校过于强大，长期以来建立起来的公立教育系统是一个不均衡的教育系统，择校问题一直是个老大难问题。本来教育行政部门承诺几年内要解决择校，我看按照老思路老做法，再有若干个几年也未必能解决。原因在哪里？就在于学校之间的差距太大，而且利益集团已经差不多垄断了好的公办学校资源。能不能动脑筋变革一下，把最好的学校性质变一变，变成让民间资本管理的学校呢？政府提供的教育资源应该是均等的，应该是尽可能优质、均等的教育。如果政府仍然垄断着最优质的教育资源，最好的学校不进行制度的变革，那么让民间资本进入教育仍然会有很大的难度。

在高等教育阶段，至今基本上仍然是公立教育为主，许多二级学院、独立学院也不是真正的民办。即使少量的民间资本进来，也是利用了政府的品牌和资源逐步发展起来的。由于进入高等教育的门槛太高，所以中国的民间资本远远没有进入高等教育领域，目前的政策也没有任何的吸引力。能不能用更好的政策吸引一流的企业兴办教育？能不能吸引第一流的人才进入民办教育，尤其是高等教育？中国那么多的上市公司钱都没地方去，国家能不能出台政策吸引它们办教育？公立大学能不能做一些改制，能不能做一些托管？我认识的很多著名企业家愿意做教育，但是目前这样的体制和高门槛很难真正进入。

公众对教育的失望主要是在公办教育，但是要想改变公办学校是非常难的，公办的高等学校改变尤其困难。解决中国的现实问题，完全靠体制内的办法、靠政府办学的方法是不行的，因此亟待引进市场的力量。但是也有人说，教育领域不同于经济领域，在教育领域不能完全由市场说了算，因为教育毕竟是一个公共产品。尤其是在前些年，教育产业化遭到了社会各界的批评，被认为是导致中国教育问题丛生的罪魁祸首。

教育产业化问题的讨论并不充分，很多问题没有界定清楚。在我看来，不能对教育产业化一概否定，因为教育既有产业的部分，也有非产业的部分。基础教育不能够成为一个产业，但是营利性的教育机构做教育产业也没有什么不好。虽然教育领域不同于经济领域，不能完全由市场说了算，但可以肯定的是，教育改革如果没有民间力量的进入，如果没有市场力量的配置，就会缺乏活力与张力。过去由于完全否定教育产业化，不是鼓励民间力量去办一些有特色的学校和精品学校，而是把一些办得好的民间学校转为公办学校，这完全是逆市场的行为。结果，反而是很多公立名校承担了供市场选择的功能，有钱有权的人通过各种方式，占有了最好的公办教育资源，损害了教育公平。

一个国家的教育有没有活力，一个国家的教育发展能不能形成一个好的生态，取决于政府与市场在教育资源的配置方面是否合理平衡，取决于能否充分发挥市场在教育资源配置中的重要作用。让民间资本更多地进入教育，可以让教育更均衡、更有活力。和其他领域的改革一样，教育改革如果没有民间力量的进入，如果没有市场力量的配合，也会面临很多问题，甚至寸步难行。

在教育领域，政府与市场的关系应该是这样的：政府充分发挥保公平、保基础的作用，对公办学校进行均衡的资源配置；把市场交给民办学校，它们可以提供有特色的、选择性的教育资源。

这样政府就有更多力量去做好教育均衡、教育公平的事情。政府办的学校，资源配置大致相同，从学校的硬件如图书、实验室、操场等，到学校的软件尤其是教师，都要尽可能相同，从而把从公办学校挤出去的对教育质量有特殊要求的群体，释放到民办教育领域。

圝圝父母要选择学校，就到民办教育。民办教育并不是面向有钱人的学校，而是可以提供更多选择的、有特色的、服务更个性化的学校。因此，应该尽快制定鼓励民间资本进入教育领域的政策，落实《民办教育促进法》，通过对民办学校的分类管理，制定对义务教育阶段非营利学校的补助以及教师的正常流动等措施，给民办学校更大的生长空间。在高等教育领域，我主张进行大学改制的试点，通过股份制改造，将一部分公办大学转为混合所有制，交给高科技企业举办，或者拿出一部分高校与国外著名大学合作办学，允许教育家自主办学。如果每个省拿出一所高校作为改制试点，其意义就非常大。这样不但可以丰富高等教育的多样性，而且可以激发公立大学的办学积极性。这样，良好的教育生态就会逐步形成。

不以“个人毁誉无所谓”的勇气打破利益链条，中国教育就没有希望

总之，中国教育的核心问题，在于教育体制。其实，早在1985年中共中央制定的《关于教育体制改革的决定》（以下简称为《决定》），就已经指出了这个问题。《决定》客观总结了教育体制存在的各种弊病，明确将教育体制改革作为教育改革的重点，教育改革随之开始。遗憾的是，这次改革仅仅进行了四年就基本终止了。

从二十世纪九十年代开始，教育的重点转向大发展。这种发展与“效率优先”的经济发展战略有内在的一致性，而且权力高度集中统一的教育体制也有利于推动这种发展，因为其优势就是“集中力量办大事”。另外，九十年代由于把“建立社会主义市场经济体制”明确为经济改革目标，市场化改革的大力推进使得中国经济驶入了发展的“高速路”。经济实力的增强为教育的大发展提供了经济基础。在这种背景下，完成了义务教育的快速普及、高等教育的迅猛发展。

教育的大发展解决了许多持续已久的困扰，如教育经费短缺、大学招生数量过少等已经不再成为问题。但是教育体制改革没有产生实质性的变革，所以早已存在的一些教育矛盾依旧存在，而且随着其他矛盾的解决而凸现出来。

历史的经验说明，假如不在教育体制改革上下功夫，那么中国教育问题就不能得到根本解决，中国教育也不可能赢得公信力。要解决中国教育面临的诸多问题，出路就在于走出长期以来体制改革停滞不前的困境，重启改革，以教育体制为改革的重点，着力解决体制问题。

教育体制改革需要权力和利益的调整。改革是一场除旧布新的革命，必然遭到来自既得利益的重重阻挠。任何国家的既得利益者们在改革损及自己利益的时候都会反应强烈。1957 年，美国总统为了执行联邦最高法院关于废除种族隔离的教育体制的判决，不惜派兵保护黑人学生进入白人学校读书。几十年过去了，现在的美国人对于白人和黑人同在一所学校读书已经习以为常，甚至引以为豪。以后人的角度观之，那些顶住压力、大胆推动平权改革的先贤无疑是值得敬佩的。其实，无论是执政者还是具体部门的主事者，这都是应有的担当。现在中国的教育改革进入了“深水区”，所谓深水区就是打破利益链条。如果不以“个人毁誉无所谓”的勇气打破利益链条，中国教育就没有希望。

2013年11月，中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，不但提出了全面深化改革的总体设计和行动纲领，也对教育体制改革进行了整体部署。教育改革的路径已经十分清晰。

中国教育站在一个新的历史起点上，必须下决心突破教育体制改革面临的旧的利益格局的束缚，打破教育体制内的既得利益链条。只要大家和衷共济，冲破阻力，中国教育一定会实现公平，一定会以优良的质量赢得全社会的信任和赞誉。就像中国经济一样，中国教育一定会创造出世界瞩目的奇迹。

（作者为朱永新，中国民主促进会中央委员会副主席，第十二届全国政协副秘书长、常务委员会委员，中国教育学会副会长。新教育实验发起人）

本文来源于：中国教育三十人论坛丛书之《教育改革进行时》，中国教育报编辑有删改。更多教育名家的精彩内容，请看《教育改革进行时》。